姚轩鸽：对政府税外“开源”的猜想

税收收入只是政府可支配收入的主要来源。除此之外，政府筹集资金还可通过非税收入的途径实现。财税伦理学者姚轩鸽认为，假设中国宏观经济形势短期内不能明显改观，政府为了维持刚性的财政需求，便会选择其它途径与手段。以下是正文内容：

任何政府要存在和持续，能为全社会和每个国民提供必要的公共产品是前提。但要提供必要的公共产品，必须筹集基本的公共产品生产资金。同时，必须公正平等地使用资金，提供高性价比的公共产品。

众所周知，政府“开源”，通常无非两种途径，即税收收入与非税收入。因此，政府税收收入与非税收入各自及其总量的增速与规模，也就直接或间接地影响一个社会的文明进程与水平高低。

一、“开源”曾经得心应手的背后

1994年分税制改革的第二年，笔者从高校调入税务机关，因此有幸近距离观察和亲历了二十多年的中国税制改革。此间中国税收收入连年高速增长，各级政府确实“不差钱”，这是不争的事实。问题是，中国政府“开源”得心应手的原因，除过宏观经济形势长期的历史性向好之外，还有哪些被忽视的重要原因？我的观察是，税务机关征管能力几乎不受限制的提升和提高是主因之一，主要表现在：

第一，税务人员的构成与综合能力在不断优化和提高。就文化素质而言，随着新入行税务公务员的日渐增多，税务人员结构在逐渐优化，至少文化程度在逐年提高，逐步改变了招干录入和部队转业干部占比较大的传统结构。而且，由于对税务人员培训力度的加大，税务人员的综合素质一直在提升中。

第二，税务征管模式在不断创新和优化。从1995年的“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”，即“30字”模式，到1997年“建立一个制度、四个体系”（即建立纳税人自行申报纳税制度、税务机关和社会中介组织相结合的服务体系、以计算机网络为依托的管理监控体系、人工与计算机结合的稽查体系、以征管功能为主的机构设置体系）；再到2001年提出“科技加管理”，明确要求征管实现信息化与专业化；接着到2003年再在“30字”模式基础上补充“强化管理”，最终正式确立为“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的“34字”征管模式，以及最近提出的“互联网+税务”、国地税征管机构改革，还有2014年以来税务机关全面推行的以绩效考核为指挥棒的压力型管理体制改革，和即将试点推行的“数字人事”管理创新，等等，都有助于全面提升税务机关的征管能力与征管效率，比如税源管理能力、稽查能力与纳税服务能力。

第三，征管手段在加速现代化。毋庸讳言，分税制后不久，中国税收征管就实现了征管方式从手工作业到计算机操作的转变。特别是CTAIS系统和金税一、二、三期工程的实施与运营，大幅提升了税务机关的征税能力，提高了税务征管的效率。

自然，由于税务人员知识结构与综合素质的优化与提升，征管模式的不断创新，征管手段的快速现代化，等等，就从整体上提高了税务机关的征管效率，从而大面积消减了征管漏洞，使得纳税者的逃税机会越来越少，逻辑上，便会保证税收收入增速的可持续提高，税收收入总量的不断扩大。

因此，如果再加上宏观经济形势的长期向好，地方政府对税务机关奖励性政策的利益诱导，以及分税制改革时，政府根据当时征管能力和财政需求所推导出的增值税等税种的高税率所提供的“应收尽收”法制空间，中国税收长时期、高速增长也就成为逻辑的必然。

二、进一步“开源”的可能性与风险

问题是，一旦宏观经济形势走弱，长期下行，甚至出现“断崖式”危机，再加上财政公开透明、阳光工资，以及高层反腐力度的持续性加大，便使地方政府对税务机关奖励性政策的利益诱导力消减。而且，由于现行税制可提供的“应收尽收”法制空间越来越小，还有反腐败、阳光工资后基层税务人员中出现的懒政等新问题，税务征管能力提升的空间将会越来越小，不可能继续大幅度的提升。

众所周知，2013年以来中国政府税收收入增长开始减速，特别是伴随宏观经济形势的日趋严峻，直接对税务机关的征管能力和效率提出了新的挑战与要求。

如果说1994年中国税制改革的背景是机遇与风险同在，但机遇大于风险，风险主要来源于政府内部，即“两个比重偏低”（中央财政收入占财政总收入比重偏低、中央财政收入占GDP的比重偏低），可通过分税、分权、分机构来化解的话，新一轮税制改革所面临的形势或许同样是机遇与风险同在，但却是风险大于机遇。而且，风险主要来源于政府外部，即新的“两个比重偏低”（居民收入占国民收入的比重偏低，劳动报酬在初次分配中的比重偏低）。问题在于，要化解这些风险，除过明确各级政府和部门的事权与财权，建立“闭环式”税权监督机制之外，更需要建立纳税人利益表达机制。因为，新一轮税制改革面临的根本挑战在于：政府所提供公共产品的低性价比与合意性差。主要是所供非所需，或所供合意性很差。

因此，未来税务机关将既面临政府刚性财政需求的挑战与压力，也将面临税务征管能力与效率可提升空间的日渐减小，以及税务人员队伍原动力不足等新的问题。坦率地说，面对日益严峻的经济形势，在绩效考核、数字人事等新的内部管理压力，以及“一俊遮百丑”和隐形的“一票否决”税务文化惯性簇拥下，税务机关及其各级主官，其理性自利的应对方法：或许一是将绩效考核的压力向下传导以自保；二是积极借用高新技术，通过“互联网+税务”，以及国、地税征管机构改革，尽快提高各自信息管税的能力与效率；三是不得不开玩“击鼓传花”的游戏，通过寅吃卯粮等收“过头税”的方式渡“难关”，躲过一时是一时。